深圳中院于2011年提出“基本解决执行难”的目标， 2014年出台了《深圳市中级人民法院关于基本解决执行难的实施标准》（以下简称“《实施标准》”）。

一、《实施标准》制定的背景

 在我国发展和转型过程中，执行难与就业难、看病难、上学难等各种社会难题一样凸显，亟待解决。如何结合社会科学本身的研究规律，大胆引入自然科学的方法，制定符合执行工作规律的解决执行难的标准是摆在各级法院面前一大难题。

深圳作为改革开放的桥头堡和试验田，有着“敢为天下先”的优良传统。深圳中院置身其中，一直在积极探索执行难问题的解决。

深圳提出了建设一流法治城市的目标。在执行改革取得一定成绩并藉此“建设一流法治城市”东风的情况下，深圳中院制定基本解决执行难实施标准显得责无旁贷和时不我待！

二、《实施标准》的主要内容

 《实施标准》由总体要求、程序规范、实体指标、贯彻要求四个部分组成，其中程序规范和实体指标是核心内容。《实施标准》对执行案件的程序规范着墨较多，突出了执行程序的主动性和强制性。

程序规范由执行准备、财产及人员查控、财产处分、执行监督、结案及执行案件退出机制等六部分组成。程序规范强调对被执行人财产的查找、处分，要求运用鹰眼查控网让被执行人及财产无处遁形；突出终本执行案件的执行措施采取率，提高终本案件结案标准，通过穷尽执行措施来保障申请执行人的合法权；区分执行不能和执行难，通过主动移送破产或者限制个人高消费，提供执行案件退出机制。

实体指标由公正、效率和效果三个指标组成。公正指标突出执行公开，量化执行行为撤改率和国家赔偿率的考核，真正让当事人在每个执行案件中感受到公平正义。效率指标强调法定审限内结案率，要求缩短平均结案周期。效果指标则着重于执行案件的执行结果，强调执行完毕率，提高部分执行率；同时考虑当事人的感受，设定信访投诉率。

三、《实施标准》区分了执行不能和执行难

 根据被执行人履行能力的客观状况，执行案件大体上可分为两类情况：一类情况是被执行人丧失履行能力，无任何财产可供执行；另一类是被执行人具有履行能力，有财产可供执行。经对深圳市抽样统计，无任何财产的案件在民商事执行案件（不含刑事附带民事赔偿案件）中占28%，对这部分案件，人民法院无论采取什么执行措施都不可能执行到位，被执行人客观上丧失履行能力导致债权得不到履行，是当事人自身应当承担的商业风险或法律风险，属于执行不能，不能归入执行难的范畴。对此，《实施标准》第三十八条予以明确区分。

执行难是指有财产可供执行而不能得到及时、全部执行的情况，表现为被执行人抗拒或规避执行、转移或隐匿财产、逃废债务；法院执行手段匮乏、执行措施不力或出现消极执行、拖延执行，以及有关人员或部门干预执行等情形。解决执行难，要把有限的司法资源用在有财产可供执行的案件上，使这部分案件全部或绝大部分得到依法及时执行。

理性区分执行不能和执行难是解决执行难问题的大前提，是基础。如果把被执行人完全丧失履行能力的情形都视为执行难，将会造成法院难以承受之重，执行难问题也势必在任何国家、任何时期都无法解决——因为法院无财力、更无责任代替被执行人履行生效法律文书确定的义务。

四、《实施标准》提供了“基本解决”执行难的方法和路径

 执行难问题成因

1、既有法律不健全，比如强制执行法未出台、执行法律法规匮乏的原因。

2、也有法院自身的司法原因，比如消极执行、执行措施不力。

3、更有国家相关制度不健全，比如财产统一登记制度缺失、信用体系不完善等原因。

根本解决执行难方法

1、除法院的努力之外。

2、还要进一步推进制定专门的强制执行法，建立健全破产制度、信用体系以及财产和人员信息登记制度，强化执行威慑，促进自动履行，并使确无财产的案件能够通过破产程序完全退出法律程序。

由此可以看出，根本解决执行难问题，仅靠人民法院单打独斗是不够的，这需要全社会的共同努力。在现有法律框架下，人民法院能够做到的是解决自身问题，是“基本解决”执行难问题，从这个意义上讲，《实施标准》“基本解决”执行难的定位是理性和准确的。

解决执行难的路径

执行案件要有退出机制。执行案件的退出机制在于被执行人市场主体的退出——破产清算。但囿于现有法律框架及自然人破产法的缺失，只能对企业法人启动破产退出机制，对于被执行人为自然人的，只能通过限制高消费令等让其过“准破产人”的生活。

对于未执行完毕的案件，《实施标准》提供了“基本解决”的 “回路”和“退路”。

所谓“回路”，是指对于无财产可供执行案件，予以终结本次执行程序（相当于按下一个“暂停键”），待查找到被执行人名下可供执行财产，则恢复执行，是为“回路”。对于这类案件，根据被执行人主体性质不同，对被执行人或者其法定代表人、主要责任人采取限制高消费、限制商事登记事项等措施，让其过准破产人的生活。

所谓“退路”，是指如无财产可供执行，对于企业法人，人民法院依职权或者根据申请执行人的申请，启动破产清算程序，使案件完全退出法律程序，相当于按下“结束键”，是为“退路”。

五、《实施标准》的科学性和创新性

科学性主要缘于四个基础

其一，由程序规范和实体指标共同规范指引执行工作，两者相辅相成，既突出了执行效率，又兼顾了执行公正。

其二，实体指标以法院实行多年的排头兵考核指标和执行工作考核指标为基础，具有较高的可行性和指导性，同时按照司法规律要求，结合实际适当调整、创新，使指标体系更加简明，更加贴近实际。

其三，指标体系是汇集各方智慧经过多方论证确定的，先后多次征集一线干警、基层法院意见，书面向深圳市人大法制委员会、人大内务司法委员会、政府法制办公室、律师协会等征求意见，并邀请最高法院执行局领导、专家学者、人大代表、政协委员、律师、社会人士等对实施标准进行了专题研讨，数易其稿，经审判委员会讨论通过。

其四，经过一年多的实践证明，指标体系总体上是适当的，对执行实践具有较强的指导性、规范性，个别指标具有适度超前性，随着执行工作水平的提升，相关规定会做修改。

创新性主要体现在四个方面

一是创新了执行措施，比如首创了限制商事登记事项，对被执行人为企业法人的，限制其名称、住所地或者经营场所、类型、负责人、出资总额、营业期限、投资人姓名或者名称及其出资额等事项的变更，可以防止其变更法定代表人，逃避限高令；亦可以防止其转让股权、虚假清算、逃避债务。

二是首次设置了执行措施采取率作为考核指标。一方面，将执行措施采取率作为考核指标可以督促法官采取尽可能多的执行措施保障申请执行人的合法权益；另一方面，采取诸如列入失信被执行人名单、限制出境、限制高消费等多项强制措施，可以进一步突出执行工作的强制性。

三是首次创设执行完毕率和部分执行率，完善执行结案方式。《民事诉讼法》规定了终结执行、执行完毕、和解并执行完毕等方式，加上还有终结本次执行程序等，分类较为复杂，而《实施标准》按照执行到位的情况分为执行完毕和部分执行完毕两类，更加简明易懂，也更加符合司法法律。

四是引入了“执行不能”的概念，尝试探索无财产案件退出机制。在执行过程中，存在被执行人确实没有财产可供执行的“执行不能”情况。这和被执行人隐匿、转移财产等“执行难”情况具有实质性的区别，“执行不能”是商事交易主体在市场中从事交易行为所应当承担的交易风险，其解决之道应超越执行范畴，寻求完全退出市场。

六、《实施标准》具有动态性和开放性

 解决执行难的标准必须与时俱进，随社会、经济环境、立法、执行实践等的变化而不断完善，才能永葆活力。《实施标准》明确规定将随着执行案件办理的规范化、执行事务集约化的提高等外部环境的变化，定期对相关规定做相应的修改。《实施标准》是一个开放的制度设计，对新问题、新变化持接纳的态度，而非一成不变。

为了避免“既当球员又当裁判”的诟病，《实施标准》明确规定将引入独立第三方对实施标准的落实情况进行评估。2015年，中国社会科学院法学研究所和深圳市律师协会成立联合课题组对《实施标准》的落实情况开展了第三方评估。这一做法，在国内开创了对执行工作进行第三方评估的先河，有利于改变法院工作和评价“自弹自唱”的工作模式，也有利于汇集各方智慧和力量，共同推进执行难问题的解决。

七、后《实施标准》——深圳中院执行工作展望

 展望未来，深圳中院至少可在三个方面做出努力

 其一，进一步推进审判权与执行权相分离改革。已确定的改革方案是将实施裁决权和审查监督权剥离出执行局，成立执行决定庭（实施决定权）和执行裁判庭（审查监督权）；重组现在的执行局，成立深圳法院强制实施局，设立跨辖区分局，统筹两级法院执行事务办理事项，其主体为执行员、司法警察及其他司法辅助人员。实现审判权与执行权在法院内部完全分离。2015年1月，该方案已在综合性改革示范法院的深圳前海法院试点，迄今共受理执行案件102宗。今年，深圳中院在前海试验的基础上，在全市法院全面推进审执改革。

其二，找准执行案件退出机制新的突破口，争取深圳市人大的支持，在自然人破产立法方面取得实质性进展。深圳作为特区，拥有较大市和特区立法权。深圳中院应当充分利用这一有利资源，争取深圳市人大的支持，在近几年内通过自然人破产制度的地方立法，为被执行人为自然人的案件提供退出机制。

其三，进一步完善被执行人为企业法人的执行案件的退出机制。在民事诉讼法司法解释已经对此有原则性规定的基础上，进一步研究制定被执行人为企业法人的执行案件退出机制的实施细则，使执行案件退出机制真正落到实处。 

《实施标准》依据有关法律、司法解释及深圳执行改革实践，对执行程序规范进一步规范、细化、严格，同时大胆设计了一套实体指标体系，提供了一个“范本”，一个可以衡量和复制的“标准”，敢于“抛砖引玉”，值得肯定。